VG Ansbach, 27.02.2019 - AN 4 E 19.00277

Verpflichtung einer Gemeinde, einen Zirkus zuzulassen.

Sachverhalt:
Die Antragstellerin ist Betreiberin eines Zirkus mit Wildtieren, u. a. Nashörnern, Löwen, Tigern und Elefanten. Für diese Tiere hat die Antragstellerin eine Erlaubnis für das Zurschaustellen nach § 11 Abs. 1 Nr. 8 d) TierSchG.
Die Antragsgegnerin ist eine Gemeinde, die eine Veranstaltungsfläche unterhält. Bis 2015 fanden dort regelmäßig Zirkusgastspiele statt, im Jahr 2016 wurden auf der Fläche in Containern Asylbewerber untergebracht. Seitdem wurden keine Zirkusse mehr auf dieser Fläche zugelassen. Im Jahr 2016 erteilte die Gemeinde diesbezüglich 12 Absagen, in 2017 9 Absagen und in 2018 12 Absagen. In diesen Jahren genehmigte die Gemeinde lediglich kleine Puppenbühnen.

Unter dem 12.03.2018 fragte die Antragstellerin nach einer Verfügbarkeit der Fläche für ein Gastspiel im Herbst 2018. Die Gemeinde versagte ihr dies mit dem Hinweis, dass die Veranstaltungsfläche nach Abbau der Container einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zugeführt werden solle.

Der Stadtrat der Gemeinde beschloss unter dem 26.06.2018, dass die Stadtverwaltung aufgefordert werde, im Jahr zwei Zirkusveranstaltungen auf der Veranstaltungsfläche zuzulassen, soweit nicht Bauarbeiten entgegenstünden.
Weiter beschloss der Stadtrat am gleichen Tag, dass kommunale Flächen zukünftig nur noch an solche Zirkusse vermietet werden sollten, die keine Wildtiere mit sich führten. Darunter fielen insbesondere Elefanten, Flusspferde, Giraffen, Großbären, Großkatzen, Nashörner, Primaten ab Makakengröße und Wölfe. Mit diesem Beschluss solle die Sicherheit der Bürger sowie der Tierschutz gewährleistet werden und den Gefahren von Tieren dieser Arten in mobilen Haltungseinrichtungen begegnet werden.

Unter dem 27. Juni 2018 beantragte die Antragstellerin erneut, ein Gastspiel im Herbst 2018 durchführen zu dürfen, welches sie später auf das Frühjahr 2019 verschob.

Die Gemeinde bestätigte, dass in dem beantragten Zeitraum das Gelände grundsätzlich zur Verfügung stehe, eine Zusage an die Antragstellerin aber nur erfolgen könne, wenn diese auf die von ihr gehaltenen Wildtiere verzichte.

Die Antragstellerin verschob ihre Anfrage wieder und stellte zuletzt einen Antrag für den nun streitgegenständlichen Zeitraum 18. bis 31. Oktober 2019.
Die Gemeinde bestätigte die Anfrage der Antragstellerin für den Fall, dass diese auf Darbietungen und das Mitführen von Wildtieren verzichte. Sie wies darauf hin, dass im August 2018 ebenfalls ein Zirkus in der Gemeinde aufgetreten sei und dieser auch auf das Mitführen von Wildtieren verzichtet habe.

Im Eilrechtsschutz vor dem VG Ansbach beantragt die Antragstellerin nun, die Gemeinde zu verpflichten, ihr das Veranstaltungsgelände in der Zeit vom 18. bis zum 31. Oktober 2019 unter Mitführung und mit Darstellungen mit ihren Wildtieren zu vermieten.

Beurteilung:
Das VG Ansbach hat dem Antrag stattgegeben und die Gemeinde verpflichtet, die Antragstellerin mit Wildtieren auf dem Veranstaltungsgelände zuzulassen.

Die Antragstellerin sei grundsätzlich berechtigt, das Veranstaltungsgelände zu nutzen gleich wie ein Einwohner der Gemeinde.
Das Veranstaltungsgelände sei auch eine öffentliche Einrichtung, die einst einmal für Zirkusse mit Wildtieren gewidmet gewesen sei.

Der Zulassungsanspruch der Antragsgegnerin bestehe nur im Rahmen der Widmung der öffentlichen Einrichtung.

Die Gemeinde habe zwar einen weiten Gestaltungsspielraum, was die Widmung von öffentlichen – insbesondere freiwillig betriebenen – Einrichtungen angehe. Sie könne die Widmung auch für die Zukunft einschränken. Hierbei könne sie auch Wünsche der Einwohner berücksichtigen, insbesondere etwa die immer kritischer werdende Meinung der Bevölkerung zur Wildtierhaltung in Zirkussen.

Hier im Fall stehe aber die bundesrechtliche Regelung des § 11 TierSchG entgegen, aufgrund derer die Antragstellerin eine Erlaubnis zum Zurschaustellen der Wildtiere habe. Weiter sei das Verbot für Zirkusse ohne Wildtiere ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 12 GG.
Der weiter Gestaltungsspielraum der Gemeinde ende dort, wo der Gesetzgeber – wie im Tierschutzrecht – abschließende Regelungen auf Bundesebene getroffen habe. Dies sei mit § 11 und § 16 TierSchG der Fall, der Komplex der Zirkusse sei also abschließend geregelt. Insbesondere hätte der Verordnungsgeber von seiner ihm zustehenden Verordnungsermächtigung des § 11 Abs. 4 TierSchG, nach der er durch Rechtsverordnung Beschränkungen für Wildtiere in Zirkussen vorsehen könne, bewusst keinen Gebrauch gemacht.

Zwar trete die Sperrwirkung des § 11 TierSchG nur für den tierschutzrechtlichen Aspekt ein. Die Gemeinde habe ihre Widmungsbeschränkung zwar auch auf gefahrenabwehrrechtliche Gesichtspunkte gestützt. Das Gefahrenabwehrrecht unterliegt nicht der Kompetenz des Bundes, sondern der Länder. Jedoch sei im vorliegenden Fall – trotz der ausdrücklich genannten gefahrenabwehrrechtlichen Aspekte – die Widmungsbeschränkung wohl allein aus Tierschutzgründen erfolgt.

Gefahrenabwehrrechtliche Gesichtspunkte seien nicht tragend gewesen. Eine etwaige Gefahr durch die Wildtiere bliebe für die Bevölkerung – trotz der aufgezählten 17 Personen, die in den letzten Jahren europaweit durch Zirkuselefanten getötet worden seien – für die Bürger der hier betroffenen Gemeinde so abstrakt, dass man daraus keine ortsbezogene Gefahr herleiten könne. Hätte die Gemeinde die Widmungsbeschränkung wirklich auf gefahrenabwehrrechtliche Gesichtspunkte stützen wollen, so hätte es nahegelegen, sich mit Sicherheitsvorkehrungen für die Wildtiere auseinanderzusetzen und auch mit den Gefährdungen der anderen Tiere.

Entscheidung:
Das VG Ansbach hat die Gemeinde verpflichtet, die Antragstellerin, den Zirkus, in der beantragten Zeit auf ihr Veranstaltungsgelände zuzulassen.

Bemerkung:
Das VG Ansbach legt in dem vorliegenden Fall Wert darauf, dass seine Entscheidung im Ergebnis nicht von der des VG München (Beschl. v. 20.06.2013, M 7 E 13.2454) abweicht. Das ist aber unrichtig. Nach der soeben zitierten Entscheidung des VG München genügt es, wenn eine nachträgliche Widmungsbeschränkung, wonach es nur noch Gastspiele mit Zirkussen ohne Wildtiere geben soll, sowohl auf Gründe des Tierschutzes als auch auf Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung/der Gefahrenabwehr gestützt wird (siehe die Entscheidung des VG München in der Hauptsache zu dieser Sache, Urt. v. 06.08.2014, Az: M 7 K 13.2449, juris Rn. 33: „Abgesehen davon war die ablehnende Haltung der Bevölkerung nicht der einzige Grund für die Widmungsänderung, sondern ausweislich der Beschlussvorlage (…) auch negative Erfahrungen der Beklagten mit anderen Zirkusbetrieben, die Großwildtiere mit sich geführt haben“).

Die Anforderung des VG Ansbach (juris Rn. 14: „ (…) dass Sicherheitsaspekte nicht die tragenden Gründe für die Widmungsbeschränkung waren“) läuft aber darauf hinaus, dass eine Widmungsbeschränkung nur zulässig sein soll, wenn das Ziel der Gefahrenabwehr das einzige oder jedenfalls das ganz primäre Hauptziel des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses ist. Das lässt sich aber aus dem Beschluss bzw. dem Urteil des VG München gerade nicht ableiten, denn danach reicht es aus, wenn Tierschutz- und Sicherheitserwägungen gleichrangig nebeneinander gestanden haben.

Auch das OVG Lüneburg (Beschl. v. 02.03.2017, 10 ME 4/17) hat sich bei einer Widmungsbeschränkung, die es aufgehoben hat, nur an der „ausschließlich tierschutzrechtlichen Begründung“ [Unterstreichung durch Verf.] des Ratsbeschlusses gestoßen und zum Ausdruck gebracht, dass – wenn ein solcher Beschluss von Beginn an auch auf Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bzw. der Gefahrenabwehr gestützt wird – er nicht zu beanstanden ist.
 
Weiter hat auch das VG Darmstadt (Urt. v. 17.10.2016, 3 L 2280/16, Rn. 11) gesagt: „Da die Antragsgegnerin bei der Vergabe von Veranstaltungsplätzen einen weiten Gestaltungsspielraum hat, kann sie die Vergabe des Platzes auf eine Veranstaltung ohne Raubtiere beschränken.“ Auch hier wird nicht davon gesprochen, dass der Sicherheitsgedanke der ausschließliche oder hauptsächliche Grund sein müsse, es reiche vielmehr aus, wenn er – wie in Ansbach bei der Beschlussfassung im Stadtrat ganz eindeutig geschehen – neben Tierschutzerwägungen eine Rolle gespielt hat.
 
Weiter unverständlich erscheint es, wenn das VG Ansbach der Gemeinde verbieten will, nachträgliche Widmungseinschränkungen mit allgemeinen Gefahren zu begründen und stattdessen eine „ortsbezogene Gefahr“ verlangt. Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts ist es, dass die Gemeinde bei allen Gefahren, die den auf dem Gemeindegebiet befindlichen Personen oder Sachen drohen, die zur Abwendung der Gefahr geeigneten, erforderlichen und verhältnismäßigen Maßnahmen beschließen darf und hierbei nicht auf Gefahren beschränkt ist, die so nur in dieser Gemeinde auftreten können und die spezifisch nur sie betreffen und „ortbezogen“ sind (soll z. B. eine Gemeinde gegen eine auftretende ansteckende Krankheit nichts unternehmen dürfen, weil von dieser Krankheit auch andere Gemeinden betroffen sind, sie aber in dieser Gemeinde noch nicht aufgetreten ist?). Dies stellt eine recht weite Verkürzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts dar.

Ein weiterer, ganz wesentlicher Aspekt, der in der Entscheidung des VG München (s. o.) im Mittelpunkt gestanden hat, ist beim VG Ansbach völlig untergegangen: Die nachträgliche Widmungsbeschränkung bedeutet lediglich, dass dem Zirkus, der Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung begehrt, eine berufsfördernde Leistung verwehrt wird. Durch eine solche Leistungsverweigerung wird aber nicht Art. 12 Abs. 1 GG als Freiheits- und Abwehrrecht tangiert, denn Art. 12 ist keine Anspruchsgrundlage auf Subventionierung oder Bereitstellung berufsfördernder Leistungen durch die öffentliche Hand.

Zuletzt ist anzumerken, dass das VG Ansbach mit keinem (Neben)satz darauf eingeht, dass der Tierschutz ebenfalls – wie auch die Berufsfreiheit – ein Rechtsgut von Verfassungsrang ist. Art. 20a GG wird mit keinem Satz angesprochen. Art. 20a GG ändert zwar nichts daran, dass der Bund die Gesetzgebungskompetenz für tierschutzrechtliche Vorschriften innehat. Er bindet jedoch alle Staatsgewalten (so auch eine Gemeinde). Im Übrigen geht es bei der Ausübung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht nicht um Gesetzgebung, in die durch die Gemeinde eingegriffen werden könnte, sondern um die Regelung der gemeindlichen Angelegenheiten. An den tierschutzrechtlichen Vorschriften des § 11 usw. TierSchG will die Gemeinde auch gar nichts ändern, so dass die abschließend geregelten Vorschriften des (Bundes)Tierschutzrechts durch die Widmungsbeschränkung gar nicht „in Gefahr“ sind. Diese gelten selbstverständlich weiter. Die Antragstellerin im vorliegenden Fall wird auch nicht ihrer Erlaubnis beraubt, ihre Wildtiere zu Schau stellen zu dürfen. Diese behält sie weiterhin. Es besteht aber aufgrund der Erlaubnis nach § 11 TierSchG im Umkehrschluss kein Anspruch eines Erlaubnisinhabers, überall seine Tiere zur Schau zu stellen und das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht hierdurch auszuhebeln.


Fundstellen