VG Münster, 19.04.2016 - 1 K 2781/14

Der Wortlaut des TierschutzVMG NRW sieht ein Akteneinsichtsrecht in Verfahren nach § 16a TierSchG nicht vor; § 2 TierschutzVMG, in dem Mitwirkungs- und Informationsrechte von anerkannten Tierschutzvereinen geregelt sind, nennt das Verfahren des § 16a TierSchG nicht. Dies wird durch verschiedene Auslegungsmethoden bestätigt.
Die mögliche Anspruchsgrundlage des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW für eine Beteiligung eines anerkannten Tierschutzvereins am Verwaltungsverfahren kann nicht herangezogen werden, da die Beteiligungsrechte von anerkannten Tierschutzverbänden im TierschutzVMG speziell und abschließend geregelt sind. Ein Rückgriff auf das allgemeine VwVfG ist daher versperrt.

Sachverhalt:
Der Kläger ist ein in Nordrhein-Westfalen anerkannter Tierschutzverein und wies den Beklagten mit Schreiben vom 27.09.2014 auf eine möglicherweise tierschutzwidrige Sauenhaltung in dem Betrieb G. im Zuständigkeitsbereich des Beklagten hin und bat um ein entsprechendes Tätigwerden. Der Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 15.11.2014, dass der Betrieb kontrolliert worden sei und die vom Kläger angezeigten Kastenstandbreiten tatsächlich 70 cm und weniger betragen würden. Man warte jedoch noch auf eine Antwort vom zuständigen Landesministerium, wie landesweit einheitlich in diesen Fällen vorgegangen werden solle. Sodann würde man die Frage beantworten, wie man auf die Situation im angezeigten Betrieb reagieren würde.
Mit Schreiben vom 15.11.2014 beantragte der Kläger beim Beklagten die Beteiligung am Verwaltungsverfahren gegen G gem. § 13 Abs. 2 VwVfG NRW sowie Gewährung von Akteneinsicht in die gesamte, G. betreffende, Verfahrensakte.
Dies lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 04.12.2014 ab, da das TierschutzVMG NRW in Fällen des § 16a TierSchG lediglich ein Klagerecht gewähre, nicht jedoch ein sonstiges Beteiligungsrecht.  
In einem Erlass des MKULNV vom 12.12.2014 findet sich die Auffassung, dass im TierschutzVMG NRW hinsichtlich der dort nicht vorgesehenen Mitwirkungs- und Informationsrechte der Tierschutzvereine in Verfahren nach § 16a TierSchG eine unbeabsichtigte Regelungslücke vorliege, die zur Ermöglichung der effektiven Wahrnehmung der Rechte eines anerkannten Tierschutzvereins durch ergänzende Auslegung zu schließen sei. In entsprechender Anwendung des § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW sei anerkannten Vereinen auch in Verfahren nach § 16a TierSchG auf Verlangen Einsicht in anonymisierte Verfahrensakten zu gewähren.
Der Kläger beantragt mit seiner am 29.12.2014 erhobenen Klage u. a. die Behörde zu verpflichten, ihm Akteneinsicht in die anonymisierte Verfahrensakte bzgl. des Betriebs G. zu gewähren, hilfsweise, ihn – den Kläger – am Verwaltungsverfahren zu beteiligen, in dem es um die Einleitung von Maßnahmen nach § 16a TierSchG gegen den Betrieb G. geht.

Beurteilung:
Das Gericht hat die Klage insgesamt abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid durch den Beklagten sei rechtmäßig gewesen.
Der Kläger habe kein Recht auf Akteneinsicht und auch keines, am Verwaltungsverfahren bzgl. G. beteiligt zu werden.
Zur begehrten Akteneinsicht: Der Kläger habe kein Recht auf Akteneinsicht aus dem TierschutzVMG NRW, weder in direkter noch in entsprechender bzw. analoger Anwendung. Der Wortlaut des TierschutzVMG NRW sehe ein Akteneinsichtsrecht in Verfahren nach § 16a TierSchG nicht vor; § 2 TierschutzVMG, in dem Mitwirkungs- und Informationsrechte von anerkannten Tierschutzvereinen geregelt seien, nenne das Verfahren des § 16a TierSchG nicht.
Die systematische Auslegung bestätige dies. Denn das Informationsrecht eines anerkannten Tierschutzvereins nach § 2 V TierschutzVMG NRW sei eine eng auszulegende Ausnahme, da das Klagerecht anerkannter Tierschutzvereine von dem verwaltungsprozessualen Grundsatz der Betroffenheit in eigenen Rechten bereits eine Ausnahme darstelle. Auf verwaltungsverfahrensrechtlicher Ebene entsprechend sei der Tierschutzverein kein Verfahrensbeteiligter nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW, sondern nichtbeteiligter Dritter. Denn wäre der Tierschutzverein Beteiligter am Verwaltungsverfahren, so wären die Regelungen des § 2 Abs. 1, Abs. 2 TierschutzVMG NRW, die dem Verein bestimmte Mitwirkungsrechte einräumten, überflüssig.
Dieses Ergebnis werde auch durch eine teleologische Auslegung gestützt: Da die Verfahren nach § 16a TierSchG regelmäßig auch Einzeltierhaltungen von Privatpersonen beträfen, daher keine Bedeutung für den landesweiten Tierschutz hätten und zahlenmäßig häufig aufträten, habe der Gesetzgeber zwar ein Klagerecht statuieren wollen, wegen des erheblichen Verwaltungsaufwands jedoch keine weiteren Beteiligungsrechte.
Letztlich belege auch die historische Auslegung, dass lediglich ein Klagerecht, nicht aber andere Beteiligungsrechte in Verfahren nach § 16a TierSchG vom TierschutzVMG NRW gewollt sei: Denn im Gesetzgebungsverfahren machten verschiedene Seiten in Stellungnahmen auf das Fehlen von Beteiligungsrechten in § 16a TierSchG-Verfahren aufmerksam: Diese Hinweise haben jedoch  nicht dazu geführt, dass andere Beteiligungsrechte für das Verfahren nach § 16a TierSchG in das TierschutzVMG NRW aufgenommen wurden. Es sei also davon auszugehen, dass dies der Gesetzgeber bewusst unterlassen habe, so dass nicht von einer unbeabsichtigten Regelungslücke gesprochen werden könne. Die gegenteilige Auffassung des MKULNV in dessen Erlass sei für das Gericht nicht bindend, da es sich lediglich um eine verwaltungsinterne Anweisung an nachgeordnete Behörden handele.
Auch besteht kein Anspruch auf Akteneinsicht aus § 29 VwVfG NRW. Inhaber dieses Anspruchs seien nur die am Verfahren Beteiligten gem. § 13 VwVfG NRW, was der Kläger nicht sei. Insbesondere sei er nicht Antragsteller i. S. v. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Denn Antragsteller i. S. d. Norm könne nur sein, wer bei einer Behörde in eigener Sache den Erlass eines Verwaltungsaktes begehre. Dagegen könne derjenige, der im Interesse der Allgemeinheit einen (Popular)Antrag stelle, nicht Antragsteller i. S. v. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW sein.
Auch ergebe sich ein Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht nicht aus dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) NRW, denn in dessen persönlichen Anwendungsbereich fielen nur natürliche Personen; der Kläger sei als Verein jedoch eine juristische Person.
Letztlich ergebe sich ein Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG, der Rechtsweggarantie. Diese Vorschrift gewähre den Rechtsweg gerade dann, wenn jemand behaupte, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Welche Rechte dies sein könnten, bestimme aber – abgesehen von Grundrechten und verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten – der Gesetzgeber. Dieser habe den anerkannten Tierschutzvereinen im TierschutzVMG gerade keinen Anspruch auf Akteneinsicht in Verfahren nach § 16a TierSchG festgeschrieben.
Das Gericht erkenne aber, dass Akteneinsicht für die Vorbereitung einer Verbandsklage für einen Tierschutzverein förderlich sei. Die gewünschten Informationen vermöge aber auch ein Mitglied des Klägers als natürliche Person nach § 4 IFG NRW zu erlangen.

Zur begehrten Beteiligung am Verwaltungsverfahren: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren gegen G.
Die mögliche Anspruchsgrundlage des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW könne hier nicht herangezogen werden, da die Beteiligungsrechte von anerkannten Tierschutzverbänden im TierschutzVMG speziell und abschließend geregelt seien, weswegen der Rückgriff auf den allgemeinen § 13 Abs. 2 VwVfG NRW nicht zulässig sei.
Selbst wenn § 13 Abs. 2 VwVfG NRW anwendbar wäre, läge kein Anspruch des Klägers vor: Denn die Voraussetzungen von § 13 Abs. 2 VwVfG NRW lägen nicht vor. Danach müsse der Ausgang des Verfahrens gegen G rechtsgestaltende Wirkung für den Kläger haben oder dessen rechtliche Interessen berührt werden. Beides sei nicht der Fall. Insbesondere sei nicht das Interesse des Klägers, sondern das des Tierschutzes, also der Allgemeinheit, berührt.

Entscheidung:
Das Gericht hat die Klage insgesamt abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid der Behörde war rechtmäßig. Der Tierschutzverein darf also nicht die Akte bezüglich G einsehen und wird auch nicht am Verwaltungsverfahren beteiligt.


Fundstellen